财政政策专题研究系列之十四：问题导向视角下的几轮财税体制改革梳理

　　本篇报告中，我们以问题导向为切入点，梳理了上世纪80 年代以来我国几轮重要的财税体制改革，希冀能为这一轮财税体制改革提供一些线索。

    　　1980s 的包干制改革：放权让利提升财政收入

    　　如果以5 年为一期进行观察，改革开放前的三期（1960-1975 年），财政收入增速明显低于改革开放后的阶段。1980-1993 年我国实施了不同类型的财政包干制，以期调动中央与地方、企业和职工等多方经济主体的工作积极性。在以包干制为特点的财政体制下，财政收入增速取得了快速发展。1983-1985 年期间，年财政收入增速迅速升至两位数。

    　　1994 年分税制改革：财政收入分配改革

    　　财政包干制引发的“两个比重”下降使得中央宏观调控的能力严重弱化，因此建立更加规范和完善的财政体制以取代财政包干体制已经不可避免。1994 年分税制改革，是新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次财税体制改革，初步构建了社会主义市场经济的税制总体框架。1994 年的分税制改革后，我国基本形成了适应社会主义市场经济要求的财税体制。此前中央调控能力弱化情况很快得到缓解，1994 年中央财政收入占全国比重明显攀升，而财政收入占GDP 的比重也在1995 年后触底反弹。

    　　世纪之交的公共财政体制改革：聚焦在支出管理1994 年分税制改革后，财政收入处于稳定增长通道中，收入端的问题得到较好解决，但支出管理领域的问题仍然突出。这一时期的财政体制改革，更多的从整体出发，着眼于整个财政运行机制的调整，并将支出结构的调整纳入整个财政运行机制的调整框架，通过建立公共财政的基本框架，达成改革的目标，并进一步满足社会公共需要。在具体领域的改革包括，将游离于体制之外的政府收支，通过“税费改革”逐步纳入到整个预算框架内；推行以规范预算编制和分类方法、全面反映政府收支状况为主要着眼点的“部门预算制度”；财政支出结构由专注于生产建设领域逐步扩展至整个公共服务领域的优化调整，并推进将政府部门的各项直接支出逐步纳入向社会公开竞价购买轨道的“政府采购制度”。

    　　2014-2018 年间的财税体制改革：对地方政府债务的治理21 世纪以后，我国经济整体增长较快，但是遭遇到几次比较大的外部冲击，经济也逐渐面临下行压力。财政政策均进行了相应应对，但主要侧重需求管理，地方政府通过正式和非正式的债务工具举债，问题突出。在大禹治水般管理改革下，2015-2018 年间我国地方政府每年新增债务得到有效控制，地方政府的宏观杠杆率也得到了明显降低，地方政府债务也进入到相对规范发展的阶段。2017、2018年后，防范地方政府隐性债务逐渐成为财政政策的一条重要主线。

    　　风险提示：

    　　国内经济仍处于恢复进程中，后续仍有不少不确定性。

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