三中全会系列3：账本：地方政府视角下的三中财税改革

财税改革与地方政府角色

    复旦大学兰小欢教授《置身事内：中国政府与经济发展》提到，成功的财税改革背后是成功的协商和妥协，而非简单的命令与执行，所以理解财税利益冲突，理解协调和解决机制，是理解政策的基础。历届三中全会通常会站在长周期视角下，对财税体制改革做出顶层设计，地方政府侧重经济转型中的执行反馈，期间伴随多轮协调博弈。复盘发现，地方政府在财税改革后及时灵活调整，资源重新调配后产生新的收入来源。

    四大账本：审视财税改革最有效工具

    地方财政四本账：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。账本是审视财权最直接的工具，财税改革最有效的观察样本。

    2015 年起施行的新预算法明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”并实行全口径预算管理。我国政府预算管理体系包括一般公共预算（税收为主）、政府性基金预算（土地出让金为主）、国有资本经营预算（国企利润为主）、社会保险基金预算（专款专用），俗称“四本账”。

    四本账钩稽关系：政府性基金和国有资本经营预算的盈余部分可以通过“调出资金”或补充“预算稳定调节基金”的方式供一般公共预算使用，而后者可单向调入补贴社会保险基金预算。理论上，一般公共预算也可以向政府性基金和国有资本经营预算调入资金，但是社会保险基金要求专款专用，不得挪入其他预算。

    1994 年分税制改革后做大第一本账：地方政府大力发展招商引资1993 年十四届三中的分税制改革结束了财政包干，地方政府为获取增值税、企业所得税等税收留成，大力发展招商引资。80 年代财政包干对地方政府简单讲就是交完中央，剩下都是自己的，极大调动了地方积极性。分税制后中央政府可与地方政府共享增值税，2002 年所得税也按照央地六四分成，地方政府亟需解决如何做大账本的问题。

    分税制做大工业制造。分税制改革后地方政府直面小账本收紧：行政收费等预算外收入大幅缩减，倒逼重回大账本，做大以税收为主的预算内收入。而最大税源增值税属于流转税，按照发票征收，无论企业盈利与否，只要有进项和销项，就可征收，高产值的工业制造业最符合这一特征。此后开启了招商引资下的地方政府深度参与工业化进程。

    招商引资结果：高增长、重生产轻消费。

    2008 年以来做大第二本账：土地财政更上一层楼土地财政的机制雏形源于1998 年十五届三中全会后的住房货币化及《中华人民共和国土地管理法》，2008 年之后在财政和信贷政策的共同刺激下，土地转让收入再上一个台阶，此外，2014 年《深化财税体制改革总体方案》明确要求规范地方政府债务及税收优惠政策管理，招商引资活动持续规范化。再叠加GDP 增速持续降档下税收增长趋缓，土地财政仍保持高速增长，地方政府对土地依赖度持续加强。

    98 年住房商品化与土地法修订，奠定土地财政两个垄断：城市政府卖（土地制度）城市市民买（户籍制度），进而形成土地财政的三大支柱：土地-财政-金融。

    土地财政结果：消费升级、金融资源集中流入地产。

    新一轮财税改革前瞻：消费税、财产税、国企改革、中央债务扩张①消费税：或从生产端中央税种后移至消费端央地共享税种。

    ②直接税改革：个人所得税和财产税。

    ③做大第三本账：盘活国有资源资产或成为地方政府在税收以外寻找的替代财源。

    ④支出端：可能倾向于增加中央财政支出责任。中央财政支出或将覆盖更多跨区域建设，以及民生建设支出，如科技、教育、医疗养老等。

    风险提示：宏观经济复苏不及预期；历史资料收集不全面；历史经验不代表未来。

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