宏观点评报告：关于消费税改革的几个问题

　　7 月21 日，新华社受权发布《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）。在深化财税体制改革方面，《决定》提出要“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例”，明确了未来消费税改革的主要方向。

    　　在本篇报告中，我们对市场关心的几个消费税改革有关问题作出回答。

    　　问题1：消费税改革的目标是增加税收吗？

    　　我们认为本轮消费税改革主要目的不是增加税收，而是以下两点：

    　　第一，补充地方财力，优化中央和地方财税关系。土地出让金收入曾是地方财政的重要来源，也是分税制改革后地方政府平衡财权与事权的重要渠道。

    　　但2022 年以来土地出让金收入显著下滑，导致地方财力受限。2021 年全国土地出让金收入达到8.7 万亿的峰值，而2024 年1-6 月全国土地出让金收入为1.53 万亿，同比下降18.3%，不足2021 年同期的五成。在上述背景下，《决定》提出要“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”。目前消费税已成为我国的第三大税种，2024 年国内消费税预算收入约为1.7 万亿，未来将消费税收入逐渐下划至地方，是有效补充地方财力的重要举措。

    　　第二，通过消费税改革，引导地方政府行为。目前地方税收占比较高的企业所得税、增值税均在生产端征收，地方政府普遍存在“重生产、轻消费”的现象，并且部分市县对流动资本的吸引力较弱，土地出让金收入下滑对其财政冲击更大。未来随着消费税下划至地方，将成为地方政府重要的税收来源，出于扩大财政收入的考量，地方政府促进消费的动机将显著增加，有利于扩大内需。更重要的是，消费税改革将激励地方政府发展特色产业，培育消费动能，避免重复建设，也符合建设统一大市场的政策诉求。

    　　从政策效果看，消费税改革最终是否会增加税收，取决于消费税税率未来是否调整。消费税征收环节的后移意味着税基将由出厂价变为零售价。通常情况下，商品的零售价高于出厂价，在税率不调整的前提下，消费税收入将有所增加。但如果在消费税征收环节后移的同时，下调消费税率，也可以保证消费税的税负整体不变。此外，消费税是价内税，如果其征收环节后移，相关商品的出厂价格也应随之下调，最终出厂价和零售价的调整比例将取决于上下游议价能力和产品价格弹性。

    　　问题2：消费税改革是否会削弱烟、酒、油、车主要产地的财力？

    　　我们认为消费税改革对烟、酒、油、车主要产地财力的负面影响较小。首先，我们要强调的是目前消费税属于中央税种，其税收收入并不归属于商品产地。其次，消费税收入虽然不归属于烟、酒、油、车产地，但地方政府可以　　征收城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加等消费税附加税费。因此，消费税征收环节后移虽然会使得原本在生产地征收的消费税变为在消费地征收，但并不会影响烟、酒、油、车主要产地的消费税收收入，但可能会导致消费税附加税费的下降。考虑到《决定》提出要“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”，我们认为消费税征收环节后移对税收附加的负面影响整体较小。此外，消费税的“下划”将为地方政府的财政收入带来增量。整体来看，我们认为消费税改革对各地方财政的影响均较为积极。

    　　问题3：消费税征收环节后移至零售端是否会加剧区域财力不平衡？

    　　客观上讲，消费税的“后移”和“下划”更有利于消费大省。消费税的税基源于当地居民消费，人口多、消费实力强的地区有望在本轮消费税改革中获益更多。习近平总书记指出“不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡。

    　　这是区域协调发展的辩证法。”中央对地方的一般性转移支付就是起到平衡区域间财力配置的作用。《决定》也提出要“完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。”我们认为存量层面的不平衡将通过转移支付来应对。

    　　从发展的角度看，我们认为消费税改革后区域财力不平衡的情况有望较过去改善。过去地方主要税收来源集中在生产端，经济相对落后的区域在吸引税基方面存在较为明显的劣势，这也是造成区域财力不平衡的重要原因。随着消费税的“后移”、“下划”和“扩围”，来自消费端的税收收入占比将提升，各地区有望通过发展特色产业、鼓励当地消费等措施培育地方财力，实现“在发展中促进相对平衡”。

    　　问题4：如何在政策层面追踪消费税改革的落地情况？

    　　2013 年11 月召开的十八届三中全会提出“深化财税体制改革”，次年6 月底召开的政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，明确了此后十年的财税体制改革总体方向，前后历时约8 个月。参考当时的政策节奏，我们认为今年7 月二十届三中全会召开后，明年3 月两会前后可能出台新一轮财税体制改革的总体方案，届时将对消费税改革的具体措施予以明确。

    　　我们在2024 年7 月3 日发布的研究报告《消费税改革：现状、基础与方向》提出，消费税改革除了“后移”和“下划”外，可能还会“扩围”。根据《中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议公报》，到二〇二九年时，完成《决定》提出的改革任务。因此，《决定》提出的消费税改革举措主要是“后移”和“下划”，以保证改革目标如期完成。鉴于消费税扩围的复杂性，我们认为相关改革可能于“十六五”期间推行。

    　　风险提示：对财税体制改革方向的理解存在偏差、消费税改革落实情况不及预期。

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