图说中国宏观周报：“以人为本” 软基建更有增长潜力

　　近期国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（国发〔2024〕17 号，以下简称“行动计划”），部署新型城镇化行动。我们认为在“以人为本”的导向下，未来硬基建整体空间有限，或更多体现在局部有增长潜力的地区和县域补短板，并强调产业与城市的配套协调发展，而基本公共服务均等化这一软基建增长潜力较大，但也会在财政承受能力可持续的前提下开展。

    　　本次行动计划提出四项行动，具体包括新一轮农业转移人口市民化行动、潜力地区城镇化水平提升、现代化都市圈培育、城市更新和安全韧性提升，我们认为前两者增长空间或相对较大。

    　　我国土地城镇化进程整体上快于人口城镇化进程，未来硬基建扩展速度或放缓。上世纪90 年代以来，我国城镇化和工业化红利叠加，推动地产基建等投资快速增长，也带来城市空间较快拓展。而到2023 年我国常住人口城镇化率已达到66.2%，行动计划指出未来5 年提升至接近70%，提升幅度不大，我们认为并不需要城市建成区面积继续大范围扩张。同时，近几年地产投资增长较快，前置了部分投资需求，2022 年以来房地产投资持续调整；随着房地产投资逐步企稳，我们预计其对经济增长的影响有望从负向拖累收敛至零甚至小幅为正，而基建投资或会持续温和增长，主要体现在存量基建更新（运营维护、数字化改造等）以及部分地区基建补短板等领域，未来年度地产基建合计投资的新增量有望超过1 万亿元。根据国家统计局的调查，2015 年我国外出农民工流向中有33.3%为小城镇，我们认为县城城镇化有望成为农民工就近市民化的重要载体。但县城的城镇化建设，需要基于“产城人”战略的综合发展，并非简单地加大基础设施建设，城镇化作为产业、城市与人的互动及结合的系统性工程，根本上仍取决于地方产业的发展，在国内产业转型升级、转移的过程中，地方吸引产业入驻，进而吸引人口流动以提升城镇化率，才会形成可持续的城镇化。

    　　展望未来，我们认为软基建——提升常住人口享受到的公共服务，以逐步缩小户籍人口与常住人口城镇化率差距，更体现出本轮新型城镇化战略“以人为本”的特点。早在二十大报告辅导读本中，基本公共服务均等化便提及了低保、教育、养老医疗、住房和公共文化等方面，此次行动计划指出的方面与此基本一致。在基本公共服务的提供方面，我们理解政府、企业和个人在其中扮演着差异化但都很重要的角色，尤其是政府和国有企业，我们预计这也会使得财政支出未来会更加从公共投资转向公共消费方向。具体来看：

    　　教育或是基本公共服务均等化的重要方向，同时也有助于培养人力资本。近年来政府持续改善进城务工人员子女教育条件1，2020 年我国义务教育阶段随迁子女人数达1429.7 万人，其中85.8%在公办学校就读或者享受政府购买学位的服务。不过仍有一定数量的儿童留守农村，结合教育统计年鉴对城镇和乡村普通中学的生均教育经费数据（以一般公共预算教育经费为主），我们估算，若要达到义务教育阶段适龄农村留守儿童全部随迁，静态估算需增加1000 亿元左右的教育经费，若财政支持扩大到对儿童学龄前、高中乃至职业教育的支持，则需增加的教育经费或合计在1500-2000 亿元左右，对当期GDP 比例约0.12-0.15%。

    　　在基本养老和医疗领域，灵活就业人群、农民工或是重要扩容主体。行动计划指出，“健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策，引导农业转移人口按规定参加职工基本养老和医疗保险”，当前灵活就业人员基本养老保险的缴费比例通常20%，其中12%计入社会统筹账户、8%计入个人账户，若无企业帮其缴纳，则个人需缴纳20%，个人负担相对较大，而农民工通常会受就业地参保户籍限制，部分选择在老家参保城乡保险体系。我们认为，取消就业地参保户籍限制、完善社保关系转移，有助于释放此前部分被限制的社保缴费需求，但另一方面，灵活就业人员和农民工的收入波动相对较大，强制储蓄的意愿或较低，若让其参与城镇社保体系，缴费负担或需在政府、企业和个人之间合理分担，对于自雇佣人群而言，或需财政进行部分分担。国家统计局发布的《2023 年农民工监测调查报告》显示，2023 年全国农民工总量2.98 亿人，年末在城镇居住的进城工为1.28 亿人。对此我们做了简单测算，若让城镇社保体系中的基本养老保险制度覆盖后者，结合当前农民工的平均年龄，我们假设农民工从35 岁缴费并缴费至60 岁，缴费比例为其平均工资的10%，退休后拿到当时农民工平均工资的15%（即替代率假设为15%），并考虑社保资金的合理收益率以及养老待遇的适度增长，则当年财政需提供约4000 亿元的补贴，对当期GDP 比例约0.31%。

    　　但若综合考虑财政在灵活就业人员、农民工的社保支持均提高一定力度（两者一定程度上存在重叠），以及教育相关支出，我们预计财政可补贴的规模或超1 万亿元，对当期GDP 比例约0.8%。

    　　以上城镇化空间测算是我们依据行动计划做出的情景分析，但财政需讲求尽力而为、量力而行，我们预计未来改革或以一种可持续的渐进方式进行，同时伴随地方产业的自主发展。此外我们预计未来各级财政对下级转移支付资金测算方法继续优化，并不排除部分事权上收至相对更高层级财政的可能，以减轻基层财政紧平衡压力。根据《中央对地方均衡性转移支付办法》，办法在计算标准财政支出中对总人口分为流动与户籍人口，流动人口需要乘以一定的折算比例，按照逐步缩窄常住人口与户籍人口享受到的公共服务，我们预计未来在转移支付金额测算方法或继续优化，同时不排除部分事权上收至更高层级财政的可能，以减轻基层财政紧平衡压力。

    　　上周高频数据跟踪

    　　上周（8 月第2 周），全国迁徙规模周环比增长8.9%，国内航班数量周环比增长1.0%，二者同比略高于去年同期。酒店入住率基本持平于去年同期，酒店客房价格连续两周同比降幅超过20%。28 种蔬菜均价周环比上涨8.7%，猪肉价格周环比上涨3.4%，均呈现加速上涨态势，带动菜篮子产品批发价格200 指数同比涨幅扩大至6.7%。

    　　港口集装箱吞吐量周环比反弹9.6%，不过暂未恢复到台风“格美”影响前的水平。建筑工地资金到位率环比下降，钢材和沥青表观消费量环比下行、同比降幅扩大。铁路货运量延续了7 月中旬以来的下行势头，焦化厂焦炉、钢铁高炉、钢铁电炉等黑色链条开工率下降。南华工业品指数周环比下跌2.5%，煤炭、铁矿石、玻璃等跌幅较大。

    　　上周房地产高频跟踪

    　　销售指数拖累中金房地产景气指数略有下降（95.0vs.前周值95.4），其中销售指数（88.0vs.前周值89.0）略有下降，融资指数略有回升，供给指数（98.3vs.前周值98.3）与前周基本持平。

    　　从需求看，新房销售呈现不同能级分化的特征，二手房延续挂牌量整体高位震荡、挂牌价跌势未止的态势。新房方面，8 月3 日-9 日30 城新建商品住宅销售面积较2019 年同期降幅有所扩大（-60.6%vs.前周值-47.8%），但内部更多呈现出结构分化特征，其中一线（-7.8%vs.前周值-12.2%）降幅进一步收窄、二线（-70.6%vs.前周值-52.8%）和三线（-69.2%vs.前周值-63.5%）降幅均有所走扩。二手房方面，8 月3 日-9 日15 个样本城市二手房销售面积相较2019 年同比降幅有所收窄（-7.7%vs. 前周值-16.3%）。7 月23 日-29 日，全国二手房销售挂牌量同比涨幅仍维持高位（38.9%vs.前周值51.9%），但挂牌价同比降幅仍进一步扩大（-10.4%vs.前周值-10.3%）。

    　　从供给看，成交规模进一步收窄，土地市场冷热分化加剧。成交方面，7 月29 日-8 月4 日， 300 城宅地规划建筑成交面积相较2019 年同期降幅进一步走扩（-75.9%vs.前周值-68.5%）。热度方面，杭州、南京和合肥均有多宗高溢价成交的低密度宅地带动300 城土地平均溢价率有所提升（5.0%vs.前周值4.0%），土拍冷热分化加剧导致流拍率有所上升（9% vs.前周值0%）。

    　　从融资看，房企借新还旧压力推动信用债净融资大幅回升。8 月5 日-11 日，房企境内信用债净融资因8 月到期量较大，房企有借新还旧的需求导致信用债净融资大幅回升（110.6 亿元vs.前周值-8.3 亿元）。

    　　从政策看，地方层面，7 月地方出台房地产调控政策70 条，其中，宽松性政策60 条、中性政策4 条，紧缩性政策6条。从调控主体来看，以弱二线及三四线城市为主。从调控内容来看，政策宽松主要围绕优化住房信贷政策、发放购房财税补贴、加大房票安置力度、支持鼓励住房“以旧换新”、加大住房公积金贷款支持等展开，政策多具备延续性或跟进性质。

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