就业优先战略：启动高质量充分就业的引擎

　　9 月25 日，新华社授权发布《中共中央、国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》（简称《意见》）。

    　　平安观点：

    　　《意见》主要内容：五大举措促进高质量充分就业“就业优先战略”自“十二五”以来就连续三次被列入国家五年规划，但并未得到下位法的落实。2020 年以来的国民经济和社会发展计划中，虽然就业目标地位较高，通常仅次于GDP 增速位列各项目标第二位，但仅在2023 年以专栏的形式单独进行了任务安排。此次《意见》出台并强调实施“就业优先战略”，是就业优先战略首次落地下位法，意味着当前就业目标的重要性进一步提升。

    　　《意见》共包含六条二十四项，涵盖促进就业的五方面政策：一是推动经济社会发展与就业促进协调联动，从宏观调控、现代化产业体系、经营主体、区域协调、新动能等方面提出促进就业的措施；二是着力解决结构性就业矛盾，主要从教育供给、职业技能培训、技能人才发展等角度提出了意见；三是完善重点群体就业支持体系，针对高校毕业生、青年、退役军人、农村劳动力、困难人员、灵活就业人员等群体，提出了相应的就业支持措施；四是健全精准高效的就业公共服务体系，对就业公共服务提出了完全覆盖全民、夯实基层导向、推行数字赋能的要求；同时，还提出保障平等就业权利、促进劳动报酬合理增长、构建和谐劳动关系、扩大社会保障覆盖面等要求。五是凝聚促进高质量充分就业的工作合力，对组织工作等提出了意见。

    　　《意见》有助于维稳就业市场的预期，稳定社会信心2024 年以来，国内经济修复动能偏弱，结构性就业压力不断增大，劳动强度显著提升，与高质量就业目标不符。2024 年8 月，城镇调查失业率升至5.3%，而不含在校生的16-24 岁劳动力调查失业率已高达18.8%，两个指标均为连续两个月攀升，社会就业压力持续增大。与此同时，企业职工周劳动时长也自疫情前的低于46 小时攀升至48 小时以上，就业环境有所恶化，与学术界通常定义的“稳定、待遇和环境较好、具有提升和发展机会、工作生活相对平衡”的高质量就业目标存在差距。

    　　就业环境不佳，叠加延迟退休落地，居民收入预期和消费信心进一步受到影响，不利于社会经济环境稳定。近两年来，疫后疤痕效应、房价下跌的负财富效应、收入预期低迷等多重因素，对居民消费意愿形成了长期压制。而近期，延迟退休政策的落地，又引发社会形成了“老年劳动力对青年劳动力形成就业挤出”的担忧，进一步影响了居民和市场的预期。

    　　在就业压力增大、社会预期受到较大影响的背景下，《意见》的出台无疑能够传递政府多措并举稳定就业市场的决心，有助于扭转市场存在的悲观预期。

    　　《意见》“保”“创”并举，兼顾全局与结构，强调保障就业权益。

    　　我们认为《意见》的具体措施当中，有以下几点值得关注：

    　　第一，全局方面，提出通过保、创两个宏观手段稳定就业，发挥经济与就业的联动作用。《意见》首先提出了需要宏观调控政策从顶层将“高质量充分就业”纳入经济社会的发展目标，通过多方政策协同发力，带动就业发展。在此基础上，《意见》从产业、经营主体、区域战略、新动能等四个角度，阐述了提升就业的举措，可以概括为“保”就业和“创”就业两条思路：“保”就业主要旨在充分发挥现有经济主体的作用，《意见》特别提及要发挥国有企业就业引领作用，综合运用财政支持、税收优惠、金融支持、社会保障等政策，引导各类主体更好履行稳岗扩岗社会责任；“创”就业则是强调通过发展新质生产力，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业，加快发展先进制造业集群，努力创造更多高质量就业岗位。《意见》特别提及通过促进数字经济、绿色产业、康养与银发经济等新动能的发展，催生新的就业增长点。

    　　第二，结构性方面，《意见》从就业性质和就业人群两个角度做了具体部署。一是就业性质方面，《意见》强调了对职业技术教育的支持。具体而言，从教育供给的角度，明确提出了加快发展现代职业教育，要培养更多高素质技术技能人才，推进技工教育高质量特色发展；从职业培训角度，将大力开展职业技能培训，并通过培训基地建设、教育经费、职业学校建立等手段予以支持；从人才发展的角度，提出了畅通职业发展渠道的若干措施。二是就业人群方面，《意见》重点强调对高校毕业生、退役军人、农村劳动力和困难人员等群体的就业支持，其提出的重点手段包括就业指导、创业培训、劳务品牌创建、灵活就业、技能培训、就业公共服务、数字赋能等。

    　　第三，《意见》还强调保障就业权利，促进劳动报酬合理增长。对于保障劳动者就业权益，《意见》提及了平等就业、劳动报酬、劳动关系、社会保障等四个方面。其中，市场关注度较高的是，《意见》明确提出促进劳动报酬合理增长，具体措施包括：健全劳动、知识、技术等要素按贡献参与分配的初次分配机制，提高劳动报酬在初次分配中的比重；加强对企业工资收入分配的宏观指导，完善劳动者工资决定、合理增长、支付保障机制。这无疑对于改善居民收入增长预期，促进消费恢复能够起到积极的作用。

    　　总之，此次促进高质量充分就业《意见》的出台，将就业目标的重要性和优先级进一步提升；在当前就业压力增大、社会预期受到较大影响的背景下，传递了政府多措并举稳定就业市场的决心，有助于扭转市场的悲观预期。不过，《意见》作为党内法规制度和国务院规范性文件，更多起到指引性作用，具体政策措施仍需国务院各部门继续跟进。若后续政策落地效果良好，就业环境逐渐改善、劳动报酬实现合理增长，将有望引导居民收入增长预期回归稳定，对于消费的恢复以及经济的修复都将起到积极作用。

    　　风险提示：

    　　1. 宏观经济超预期下行。若出现外需超预期走弱、极端气候等因素，宏观经济形式可能超预期下行，企业新增就业岗位将会显著缩减，无法形成对就业形成支撑。

    　　2. 政策落地进度不及预期。《意见》本身为指导性政策，具体政策措施仍需国务院各部门跟进出台。若政策落地进度不及预期，则就业形势可能维持较为严峻的态势。

    　　3. 结构性支持政策效果不及预期。高校毕业生、农民工、退役军人及困难人员的就业问题原因多样，即便政策落地也可能无法解决关键症结，存在效果不及预期的风险。

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