固定收益专题报告：央地财税改革：海外经验与国内展望

　　深化财税体制改革有两大重点方向，一是优化央地财政关系，二是健全直接税体系，改革将如何部署、有何影响值得思考。本文主要聚焦第一个方向，即央地财政关系。

    　　分税制改革——长期影响有哪些

    　　回望1994 年分税制改革，其奠定了往后三十年央地财政关系基本格局。税源上收后，地方政府积极谋求自主财源，一方面，土地财政应运而生；另一方面，为扩大增值税和营业税这两大主要税收的税基，地方政府普遍“重企业生产、轻居民消费”，鼓励重工业、基建、土地开发。此外，各级政府以多种方式加强税收征管，缩小实际税负和理论税负之间的差距。

    　　海外经验——美法日财税改革前因后果如何

    　　远观海外财税改革经验，其重大财税改革发生时间多早于我国：

    　　美国当前“以联邦政府为主”的税收结构形成于20 世纪上半叶，起源于战争军备、社保支出的压力加大，联邦财政收入亟待补充，由此启动了个人所得税征收。随之不断完善，美国税收主体由地方政府转变为联邦政府。

    　　法国是中央集权型财政体制，为提高地方政府积极性，80 年代初新政府启动第一次地方分权改革，20 世纪初的第二次改革进一步将地方分权纳入宪法。

    　　两次改革主线均为“中央大量下放事权，适当下放财权”，地方自主权提升。

    　　日本自90 年代泡沫破裂后陆续启动三次央地财政改革，效果较显著的是2002 年的“三位一体”改革，下划财源同时控制支出，缓解地方财政压力。

    　　美法日改革各有侧重，美国侧重“收入跟随支出规模而动”，法日则侧重提高地方政府自主税源。当前我国地方主体税种缺位，补充地方财源势在必行。

    　　补充地方财源——在途改革有哪些

    　　根据二十届三中全会的部署，财税改革内容涉及“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，“完善增值税留抵退税政策和抵扣链条”，“优化共享税分享比例”等领域，具体来看：

    　　消费税的改革方向有二，一是调整征收范围，十八届三中全会已有提及，2015 年将电池、涂料纳入征收范围，后续推进较慢。二是后移征收环节并下划部分收入至地方，2019 年曾在高档手表等品目中试点，未涉及烟油车酒等主要收入品目，且改革采用“存量上解中央，增量留存地方”的方式，涉及消费税规模较小。如果后续消费税按此分配方式改革，预计全国地方政府总共增收量在1000-2500 亿元左右。

    　　增值税的改革方向有二，一是完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，相关政策已在近几年陆续启动，涉及的行业愈发广泛，同时兼顾平衡发达地区和欠发达地区的退税任务。二是优化增值税税源地划分，讨论较多的是将现行的“生产地原则”为主划分收入的方式向“消费地原则”逐步转化，但从《中华人民共和国增值税法》的审议进展来看，以此补充地方财源还任重道远。

    　　风险提示：经济环境变化超预期；地方债务压力超预期。

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