财政发力系列研究之三：债务限额和债务余额的关系是怎样的？

　　核心观点

    　　根据《中华人民共和国预算法》规定，无论是中央政府还是地方政府，举借的债务实行余额管理，余额的规模不得超过全国人民代表大会批准的限额。对于中央政府而言，需要在全国人民代表大会批准的限额内，决定发债规模、品种、期限和时点的管理方式。对于地方政府而言，其政府债务限额包括一般债务限额和专项债务限额，二者均不得突破国务院批准的限额。

    　　我们关注到，在2024 年9 月10 日的全国人大常委会上，财政部长蓝佛安受国务院委托作《国务院关于2023 年度政府债务管理情况的报告》，这是在建立健全政府债务管理情况报告制度后，国务院首次向全国人大作相关专门报告。具体来看，截至2023 年末，全国政府法定债务余额70.77 万亿元，包括国债余额30.03 万亿元、地方政府法定债务余额40.74 万亿元。国债余额中，内债余额29.70 万亿元，外债余额3346 亿元。地方政府法定债务余额中，计入一般公共预算的一般债务余额15.87 万亿元，计入政府性基金预算的专项债务余额24.87 万亿元。

    　　一、政府债务限额框定余额的上限

    　　自1981 年恢复发行国债至2005 年，我国采取逐年审批年度发行额的方式管理国债，自2006 年起，我国参照国际通行做法，将国债发行额管理制度转变为余额管理制度，以科学地管理国债规模，有效防范财政风险。余额管理制度规定，每年年初，当年年度预算赤字和年末国债余额限额由全国人民代表大会审批，一般情况下，年度预算赤字即为当年年度新增国债限额。年度预算执行中，如出现特殊情况需要增加年度预算赤字或发行特别国债，由国务院提请全国人大常委会审议批准，相应追加年末国债余额限额。当年期末国债余额不得突破年末国债余额限额，也就是说，债务限额框定了余额的上限。此外，国债借新还旧部分由国务院授权财政部自行运作，财政部每半年向全国人大有关专门委员会书面报告一次国债发行和兑付等情况。

    　　地方政府债同样实行余额管理制度，预算法第三十五条明确规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。”

    　　以2023 年末为例，2023 年末，我国国债余额300325.5 亿元，控制在全国人大批准的债务限额308608.35 亿元以内；地方政府债务余额407372.93 亿元，控制在全国人大批准的债务限额421674.3 亿元以内。

    　　二、地方债务限额下达流程是怎么样的？

    　　地方债务限额采取逐级下达，首先由国务院确定总限额，根据全国经济形势、宏观调控政策等因素，制定全国地方政府债务的总限额。其次由财政部细化分配，国务院批准，在全国人民代表大会或其常务委员会批准的总限额内，根据各地区债务风险、财力状况等因素，提出方案报国务院批准。国务院批准财政部提出的方案后，将地方政府债务额下达至各省、自治区、直辖市。最后由地方政府细化安排，各省、自治区、直辖市政府财政部门根据国务院下达的债务限额，提出本级和转贷给下级政府的债务限额安排方案，报本级政府批准后执行。财政部分配下达各地区的地方政府债务限额后，还会出现地方债限额的调配。

    　　次年地方债的提前下达首次出现在2018 年末。2018 年末，全国人大常委会授权国务院2019 年1 月1 日至2022 年12 月31 日期间，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。2018 年12 月29 日，经全国人大常委会授权，国务院提前下达2019 年地方政府新增一般债务限额5800 亿元、新增专项债务限额8100 亿元，合计13900 亿元。

    　　三、地方政府债务限额空间有多大？

    　　根据财政部披露的数据，截至2024 年8 月末，全国地方政府债务余额436297 亿元。其中，一般债务163635 亿元，专项债务272662 亿元；政府债券434635 亿元，非政府债券形式存量政府债务1662 亿元。具体来看，1-8 月，全国发行新增地方政府债券30933 亿元，其中一般债券5133 亿元、专项债券25800 亿元。全国发行再融资债券23195 亿元。全国发行地方政府债券合计54128 亿元，其中一般债券15142 亿元、专项债券38986 亿元。

    　　如果我们基于2024 年全国人大批准的政府债务限额，即2024 年地方政府一般债务限额172689.22 亿元、专项债务限额295185.08 亿元，可以进一步计算，截至2024 年8 月末，地方政府一般债务限额-余额空间为9054.22 亿元，地方政府专项债务限额-余额空间为22523.08 亿元。重要的是，如果基于Wind 数据进一步考虑9 月地方政府债务发行，我们判断截至2024 年9 月末，地方政府一般债务限额-余额空间为8012.67 亿元，地方政府专项债务限额-余额空间为12243.91 亿元。

    　　我们重点提示，各省在现有的相关规定下，可以自主动用专项债务限额-余额空间，无需过全国人大常委会审批。根据《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89 号），其中明确指出：“各地试点分类发行专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排，包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分”。也就是说，地方政府原则上可以根据实际情况，比如债务风险、财力状况等因素，并考虑国家宏观调控政策等需要，动用专项债务限额-余额空间。

    　　此外，可以看到《关于做好2018 年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34 号）进一步鼓励地方动用限额-余额空间：“积极利用上年末专项债务未使用的限额，结合项目对应的政府性基金收入、专项收入情况，合理选择重点项目试点分类发行项目收益与融资自求平衡的专项债券（以下简称项目收益专项债券），保障重点领域合理融资需求。 ”具体而言，地方政府在利用上年末地方政府专项债务未使用限额的部分发行项目收益专项债券的，需按照当按照财预〔2017〕89 号文件要求，组织制定实施方案以及专项债券管理办法，报财政部备案后实施。

    　　从过往的案例看，利用专项债务限额-余额空间主要有两种情境：一种是利用限额空间发行特殊再融资专项债（例如2023 年四季度，；第二种是全国范围内额度的收回再分配，也就是说地方债务限额可根据实际情况进行跨区域调配。在实践中，根据有关规定，发行专项债券应当重点披露本地区及使用债券资金相关地区的政府性基金预算收入、专项债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息，发行项目收益专项债券还应当披露债券投向的公益性项目概况、投资规模及分年投资计划、建设资金来源、项目融资平衡方案、潜在风险评估等信息，以及由第三方专业机构出具的财务审计报告、信用评级报告、法律意见书等。

    　　四、地方政府如果出现债务余额超过限额会怎样？

    　　我们梳理相关数据，地方政府阶段性出现过政府债券余额超出债务限额空间的案例。例如：2016 年度巴彦淖尔市政府债务余额为262.65 亿元，而当年该市的政府债务限额为239.50 亿元。我们认为，一方面，全国人民代表大会批准相应年度地方政府债务限额后，必要时国务院将对已提前下达的各地债务限额作相应调整，确保年末地方政府债务余额不突破限额。另一方面，考虑到各地政府债务限额-余额空间差异较大，部分区域空间与债务化解压力适配性较低，在这个前提下，有关决策部门可能会通过收回各省一定比例的地方债务限额进行全国范围的统筹，即在各地方政府间进行限额-余额空间跨区域调配，特别是2023 年以来需要给予高债务负担地区更多发行特殊再融资债券置换隐债。

    　　我们提示，特殊再融资债发行的空间来自地方政府债务限额中未使用的部分，不同区域债务限额或存在调配空间，财政部可通过债务限额回收再分配平衡不同区域需求，特殊再融资债的额度实质上来自于存量限额的转化，也就是说，部分省份特殊再融资债的额度理论上等于当地历史上未使用的限额与其他趋于收回后再分配的限额合计构成。2020 年财政部下发《关于收回部分地方政府债务限额的通知》，回收部分限额。

    　　风险提示

    　　1）政府收支科目调整；

    　　2）财政预算调整；

    　　3）其他国家发生大规模战争缺少生产，带动中国外需和经济复苏，无需大规模财政刺激。

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