新一轮化债新政解读：化债新政缓释地方当期化债压力

　　事件

    　　11 月8 日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于批准<国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案>的决议》，增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。

    　　解读

    　　此次一揽子5 年合计12 万亿元化债新政，2024-2028 年地方需消化的隐性债务总额从14.3 万亿元降至2.3 万亿元，平均每年消化额从2.86 万亿元减为4600 亿元，化债压力大大减轻，有利于缓释有助于缓释地方当期化债压力，畅通资金循环，增强发展动能，提振市场信心。

    　　一、出台背景：既定任务以一项增量政策的形式出台地方政府隐性债务，是指政府及其部门在法定政府债务限额之外，直接或承诺以财政资金偿还及提供担保等方式举借的债务。此前，由于部分地方违规举债，隐性债务规模快速增加。

    　　为了防范化解地方隐性债务风险，中央要求各地在坚决遏制隐性债务增量的基础上，稳妥化解存量，于2028 年底前全部化解完毕。

    　　2018 年以来，各地区各部门坚决贯彻落实党中央决策部署，统筹政策安排和各类资金资源，稳妥化解存量隐性债务，隐性债务风险整体有所缓解，截至2023 年末，全国隐性债务余额14.3 万亿元。

    　　这也意味着2024 年至2028 年这5 年地方还要偿还14.3 万亿元隐性债务，以完成2028 年底前实现隐性债务清零目标，平均每年约化解债务2.86 万亿元。

    　　今年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，财政收支矛盾突出，税收增长不及预期，1-9 月，地方财政收入9.13 万亿元，比2023 年同期增加522 亿元，同比增长0.6%，比2023 年同期回落8.5 个百分点；土地出让收入2.33 万亿元，比2023 年同期减少7588 亿元，同比下降24.6%，降幅比2023 年同期扩大4.8 个百分点，连续3 年大幅下降。这样，与各地此前对化债资源的预期有较大差距，化解存量隐性债务难度增大。一些地方隐性债务规模大、　　利息负担重，不仅存在“爆雷”风险，也消耗了地方可用财力，市场预期比较悲观。

    　　10 月12 日国新办新闻发布会上，财政部部长蓝佛安表示，加大财政政策逆周期调节力度，推动经济高质量发展，围绕稳增长、扩内需、化风险，将在近期陆续推出一揽子有针对性增量政策举措，其中一项政策举措是加力支持地方化解政府债务风险，拟一次性增加较大规模债务限额，置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险，相关政策待履行相关法定程序后再向社会做详尽说明，这项政策是近年来出台的支持化债力度最大措施。

    　　11 月8 日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案。议案提出，为贯彻落实党中央决策部署，在压实地方主体责任的基础上，建议增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。

    　　二、此次化债组合措施的内容

    　　议案提出，为贯彻落实党中央决策部署，在压实地方主体责任的基础上，增加6 万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。

    　　新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施。即每年安排化债限额2 万亿元。

    　　从2024 年开始，连续5 年每年从新增地方政府专项债券中安排8000 亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4 万亿元。

    　　2029 年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2 万亿元，仍按原合同偿还。按照此前要求，这2 万亿元隐性债务需要在2028年之前偿还，但新政之下，允许它按原先合同在2029 年及之后偿还，也就减轻了2028 年底之前偿还2 万亿元隐性债务压力。

    　　这次置换，近3 年安排8.4 万亿元（2+2+2+0.8+0.8+0.8），将显著降低近几年地方需消化的隐性债务规模。

    　　上述三项政策协同发力，2028 年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3 万亿元降至2.3 万亿元，平均每年消化额从2.86 万亿元减为4600 亿元，不到原来的六分之一，化债压力大大减轻。

    　　三、此轮化债新政的亮点

    　　一是推出的是一揽子、综合性、靶向准的化债组合拳，作用直接、力度大。

    　　二是近年来力度最大的化债举措。据公开数据，2019 年至2022 年发行了约1.3 万亿元政府债券来置换隐性债务，2023 年中央出台一揽子化债方案，当年安排超过2.2 万亿元地方政府债券额度，支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款。而此次则直接抛出5 年合计12 万亿元化债新政，化债力度是近年最大。

    　　三是大规模置换措施体现了化债工作思路的根本转变：一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变，二是从点状式排雷向整体性除险转变，三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。

    　　从政策效应看，能够发挥“一石二鸟”作用。

    　　四、新一轮化债新政的效果展望

    　　首先，解决地方“燃眉之急”，缓释地方当期化债压力、减少利息支出。这次隐性置换，近三年密集安排8.4 万亿元，显著降低了近几年地方需消化的隐性债务规模，让地方卸下包袱、轻装上阵。

    　　同时，由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后将大幅节约地方利息支出。据估算，五年累计可节约6000 亿元左右。

    　　其次，帮助地方畅通资金循环，增强发展动能。通过实施置换政策：一是将原本用来化债的资源腾出来，用于促进发展、改善民生。二是将原本受制于化债压力的政策空间腾出来，可以更大力度支持投资和消费、科技创新等，促进经济平稳增长和结构调整。三是将原本用于化债化险的时间精力腾出来，更多投入到谋划和推动高质量发展中去。同时，还可以改善金融资产质量，增强信贷投放能力，利好实体经济。

    　　第三，这有助于推动解决地方各类“三角债”问题，促进内循环，提振经营主体信心，降低金融机构呆坏账损失。

    　　第四，有利于缓解市场对地方政府债务的悲观预期，提振市场信心，活跃资本市场。

    　　综上，此次化债新政将有助于缓释地方当期化债压力，畅通资金链条，增强发展动能，提振市场信心。

    　　投资建议

    　　投资建议1：此次化债新政有利于化解地方政府债务风险。

    　　投资建议2：此次化债新政将降低金融机构呆坏账损失，有利于金融业效益改善。

    　　投资建议3：此次化债新政将提振市场信心，提高市场风险偏好。

    　　风险提示

    　　1、疫情发展超预期；

    　　2、地缘政治恶化超预期；

    　　3、美欧经济衰退超预期。

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