东方战略周观察：特朗普内阁任命落地的三种潜在路径

　　研究结论

    　　战略动向复盘：近期国际局势的一条主线是等待特朗普在2025 年1 月上台。在俄乌方向，俄军占据战场优势已成为俄乌双方共识，乌克兰方面泽连斯基总统表示希望2025 年能完成谈判，尽快停止胜利希望有限的冲突。俄军近期在冬季乌克兰能源需求高峰期再次开启对乌克兰能源设施的大规模袭击，加重乌克兰的能源供给压力，扩大对乌克兰的压力。美国的拜登政府与法国、日本等国继续传递希望延续冲突的信号，拜登任期的最后两个月向乌克兰开放了使用美制“陆军战术导弹系统”远程打击俄罗斯境内目标的权限。

    　　在美国内部，特朗普公布一系列内阁与高级官员的任命选择，招募了部分专业能力与职业操守或具有争议、但与特朗普关系紧密的人选。一个问题是，此类超常规的任命能否最终落地？

    　　总体上，特朗普的任命落地可能有三种途径。由于共和党一统国会两院，特朗普的内阁任命，无论最终名义上程序正当性如何，但最终落地概率较大。

    　　（1）通过参议院常规任命程序：程序上看，内阁职位的任命均需要参议院批准。虽然共和党当下在参议院内掌握了53-47 的优势，且现行参议院规则允许多数党基于该优势防止少数党通过“冗长辩论”（filibuster）阻碍提名审议，但共和党存在内部分裂的风险。

    　　从参议院近期共和党领导层换届看共和党内部生态，共和党建制派当下至少已承认特朗普在党内的权威，将特朗普的议程视为共和党的议程。虽然在领袖选举中，特朗普MAGA 派的斯科特第一轮即出局，但主要原因是缺乏资历与参议院工作经验，不适合共和党立法效率优先、力图在未来两年将共和党横扫总统+国会的历史性机遇变现为政策的目标。相反，建制派候选人在特朗普要求“休会任命”此类明显冒犯权力边界的问题上却保持沉默，并表示将以特朗普的议程作为核心，反映了共和党建制派也已团结在特朗普周围。

    　　（2）“休会任命”（recess appointment）：要求参议院参与休会期间的安排后，基于美国宪法第二款与2014 年美国最高法院的判决释义，在国会休会期间进行单方面任命。现行司法解释的规定是，若参议院休会10 天以上，总统可在该休会期间单方面任命官员。继而，自奥巴马政府第二任期开始，参议院为了避免总统在休会期间任命官员，会在休会期间依然定期举行形式主义会议（pro formasessions），以避免连续休会10 天以上、允许总统绕过参议院任命官员。

    　　（3）任命“代理官员”：在职位空缺时，特朗普可任命同部门内“资深官员”或其他已通过参议院审批的官员代理履职，期限为210 天、无需参议院批准。同时，若特朗普已向参议院提交人选，只要参议院未完成审批，“代理官员” 实际任职期限可无限长。这意味着，参议院若使用拖延战术与特朗普配合，也可让特朗普偏好的官员实际就职。

    　　风险提示

    　　美国总统换届交接出现超预期变化，导致特朗普上台前景生变。

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