非银金融行业简评报告：《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》点评

　　核心观点

    　　2025 年1 月7 日，国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》，围绕政府投资基金设立、募资、运行、退出全流程，分八部分提出25 条具体措施。其中，明确“政府投资基金”是创新财政资金使用方式、支持产业发展和科技创新的重要政策工具，成为首个国家层面出台促进政府投资基金发展的顶层设计。进一步，财政部将围绕基金预算和国有资产管理、绩效考核、信息统计、信用建设、登记备案等，制定出台配套细则。

    　　事件：

    　　2025 年1 月7 日，国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）分八部分提出25 条具体措施。

    　　为鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本。《指导意见》明确“政府投资基金”是创新财政资金使用方式、支持产业发展和科技创新的重要政策工具，成为首个国家层面出台促进政府投资基金发展的顶层设计。下一步，财政部将围绕政府投资基金预算和国有资产管理、绩效考核、信息统计、信用建设、登记备案等，制定出台配套细则，构建政府投资基金“1+N”制度体系。

    　　简评

    　　如何理解政府投资基金的“政府引导和政策性”定位？

    　　政府投资基金按投资方向可分为“产业投资类基金”和“创业投资类基金”，核心在于“引导”——聚焦国家重大战略、重点领域和市场薄弱环节，引导社会资本助力现代化产业体系建设和新质生产力培育。同时，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用，引导社保、保险资金等长期资本出资。（第一条、第二条、第三条、第四条）

    　　一、基金设立：分级、分类、分预算设立，加强统筹整合

    基金分级设立：政府出资设立基金要充分评估论证并按规定履行审批程序，除下述情形外，党政机关、事业单位不得以财政拨款或自有收入新设基金，已经设立的要按照政府投资基金管理要求统一规范管理。各级政府优化调整存量基金时，要遵循市场化、法治化原则，把控节奏方法，避免“一刀切”，确保不干扰正常投资，持续落实实缴出资，维护社会资本权益。（第五条、第二十五条）（1）国家级基金，由中央财政出资设立，报国务院批准。其具有关键整合作用：一方面立足全局，聚焦现代化产业体系、新质生产力培育等重点领域，为关键核心技术攻关、产业短板补齐发挥示范引领功效；另一方面，积极联动地方基金，依循地方资源特性，借助联合设子基金或出资地方基金等形式，汇聚资金力量，并强化财政资源统筹，协同国家科技重大项目与政府投资基金，实现从前端研发到成果转化、产业化的全流程联动支撑。（第五条、第八条）（2）省级（含计划单列市、新疆生产建设兵团，下同）或地市级基金应报同级政府批准。其承担该地区关键统筹职责：需依据国家各类规划，立足本地财力、产业资源与债务风险实情，精准定位，强化对下级政府设基金的指导。要立足地方特色，以制定重点投资领域清单、明确审批或备案要求等举措，因地制宜推动优势产业发展、鼓励创新创业，规避重复投资与无序竞争，保障地区基金运作有序、高效。（第五条、第九条）（3）县级基金应严格控制新设，同时严控县级政府新设基金管理人。财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批。（第五条、第十四条）基金分类设立：按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。对于产业投资类基金，应根据产业类型、阶段、分布特点合理设置管理要求，突出支持重点。而对于创业投资类基金，可适当提高政府出资比例、放宽基金存续期要求、延长基金绩效评价周期。（第一条、第六条）基金分预算设立：须规范各类政府出资预算管理。政府对基金的出资应按规定纳入财政预算管理，加强年度预算安排与基金出资的衔接。财政部门要结合基金投资进展和结余资金情况合理安排出资，防止资金闲置。

    　　另一方面，同一政府尽量避免在同一行业或领域重复设基金，不过可按市场化原则对项目接力支持；对于同类且投资领域交叉重合较多的基金，在保障权益、维护秩序前提下，鼓励整合重组以强化规模效应；针对因产业基础、资源禀赋不足而政策效应差或进展缓慢的基金，要通过优化投向等办法提升效能。（第七条、第十一条）根据出资方式分类，政府出资主要包括通过预算直接出资、安排资金并委托国有企业出资等方式。（1）政府预算直接出资设立基金，应由财政部门结合基金设立情况和财政承受能力，合理确定出资规模、比例和时间安排。（2）政府采取注资国有企业方式设立基金，应明确相关资金专项用于对基金出资的，原则上按照政府出资有关要求管理。（第七条）

    　　二、基金运作：规范、优化、增效

    　　规范运作基础：健全治理结构，构建科学规范的政府投资基金治理架构，囊括运作管理与投资决策双机制，确保决策科学、流程严谨。其次是强化监督举措，政府部门运用监督投向、跟踪进度、委派观察员等手段，盯紧基金合规走向；母基金落实对子基金全方位监督，压实尽职调查责任，保障资金流向精准。第三是优化投资选择，打造严谨的投资项目遴选机制，紧密贴合政策导向，规避偏离目标、与民争利风险，同时选定资质合规的金融机构托管，按时披露信息，确保运作透明。（第十二条）优化投资模式：采用灵活投资策略，新设基金可依循母子基金或直投项目路径投资，创业投资类基金侧重母子基金模式。子基金原则上以直投项目方式进行投资，严控层级，防止多层嵌套影响政策稀释。（第十三条）赋能管理人角色，并强化绩效管控：秉持市场化原则选定基金管理人，要求其专业、投资、管理能力过硬，经验业绩达标，严控县级新设，保障管理专业化。另一方面，通过合理计费规范管理人费用，如新设基金管理费经科学论证，以实缴或实际投资金额为基础，合理确定计提尺度，平衡成本与效益。同时财政协同多部门贯穿基金全程绩效管理，搭建科学化、差异化、可量化指标体系，以管理费、收益分配调整为杠杆，撬动基金依循绩效“指挥棒”精准发力。（第十四条、第十五条）优化基金发展环境：一方面净化市场动机，落实统一大市场要求，杜绝以招商为噱头设立基金。另一方面，破除地域壁垒：鼓励取消注册地限制，灵活优化出资比例、返投规则，激发市场活力，提振投资信心，护航基金稳健长效发展。（第十七条）

    　　三、基金退出：拓宽退出渠道，健立容错机制

    　　拓宽完善退出渠道：为保障政府投资基金的良性循环与持续发展，需从退出环节着力。一方面要拓宽退出渠道，推动区域性股权市场规则对接、标准统一，大力鼓励S 基金、并购基金等发展，持续完善多层次资本市场体系，强化新三板和区域性股权市场服务股权投资的能力；另一方面要完善退出机制，在收益分配、损失分担上确保公平维护各方出资人利益，切实保护社会资本合法权益，探索简化项目退出流程，优化份额转让业务流程与定价机制，推动评估体系完善，构建畅通无阻的退出通道。（第十九条、第二十条）落地退出政策指引：为保障政府投资基金顺畅退出，需多管齐下。一是政策层面，研究制定专门的退出政策指引，依据基金类型细化退出政策；二是管理层面，要求基金管理人构建退出管理制度并拟定方案；三是协议层面，政府投资基金要科学设定退出期，在章程或协议里明晰退出条件；四是退出定价层面，政府出资退出遵循约定条件，无约定的，则依法依规评估，以市场化手段确定转让价格。（第十八条）建立健全容错机制：从顶层制度为基金及管理机构“松绑”，遵循投资运作规律，容忍正常投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不以单个项目或单一年度盈亏作考核依据；同时合理设置绩效目标，构建科学、差异化、可量化的绩效指标体系，聚焦政策目标实现情况，且营造创新、宽容失败氛围，鼓励构建以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，完善免责认定标准与流程，助力基金更好发挥作用、提升投资效率。（第十六条）

    　　四、基金生态：多部门协同，健全风险防控体系

    政府投资基金保障生态中，有关部门应依据职责分工，制定涵盖政府投资基金预算、国有资产管理、绩效考核、信息统计、信用建设、登记备案等方面的配套细则，构建“1+N”制度体系，同时强化信息共享与沟通协调，凝聚工作合力以破解发展难题。各部门在监管中，需充分尊重基金发展规律与投资特性，依法合规监管，杜绝行政干预日常管理与项目决策。（第二十四条）财政部门履行政府出资人职责，负责政府投资基金的预算管理、绩效管理、国有资产管理和信息统计工作。

    　　（第二十四条）

    　　发展改革部门负责政府投资基金信用建设和信用信息登记，会同行业主管部门加强对政府投资基金投向的指导评价。例如，国家发展改革委会同行业主管部门发挥布局规划和投向指导作用，结合相关产业在全国各地区产能利用情况，引导地方围绕当地产业发展实际调整政府投资基金布局，防止产能过剩和低水平重复建设。

    　　（第十条、第二十四条）

    　　证券监督管理机构按职责组织开展政府投资基金登记备案和相关监管工作。（第二十四条）综上来看，在多部门协同监管格局下，全方位健全风险防控体系逐渐建立：一方面，政府投资基金自身要强内控管理，切实保障出资人合法权益，基金管理人应构建关联交易及廉政风险防控机制，杜绝与关联方不正当交易、利益输送及违规业务；另一方面，着重防范政府投资基金的外部风险，严禁地方政府违法违规举债出资，遏制新增隐性债务，禁止强制国有企业、金融机构出资或垫资行为，确保基金运作合规稳健。（第二十一条）

    　　风险分析

    　　产业结构优化风险：产业结构优化升级对经济高质量发展至关重要。传统制造业若技术改造与设备更新支持乏力，将致技术创新滞后，难以契合市场需求、削弱竞争力。同时，战略性新兴产业如信息技术、人工智能等，缺资金与政策扶持会发展迟缓，错失良机。

    　　监管风险：科技金融发展迅猛，监管体系易滞后。既有的金融法规难适应新业态，存监管盲区；监管机构面对复杂业务，专业知识与技术手段不足；跨国业务还面临跨境监管协调难题。

    　　科技金融政策风险：政策落地不佳易引发资源错配，抬升科技企业融资门槛，阻碍创新。初创企业或资金短缺、研发受阻；融资成本难降，加重财务负担，致企业盈利能力与竞争力下滑，资源流向失衡。

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