宏观经济研究：零基预算 区别在哪？

　　研究结论

    　　12 月16 日在中央财办解读2024 年中央经济工作会议精神的表态中，“推进财税体制改革，在零基预算改革、部分品目消费税征收环节后移等方面争取新突破”引发广泛关注。目前零基预算改革以试点地区/领域分头推进为主，未来在各地各部门间全面铺开，势必带来更多变化。我们认为，从零开始逐项审议各项支出，并不直接意味着资金的增加或减少，而是谋求从制度的角度提升财政资金的使用效率，与中央经济工作会议“提高投资效益”的要求具有内在的一致性。从一些案例看，可能发生的变化有：

    　　更具存在感的支出退出机制：安徽在《全面实施零基预算改革方案的通知》相关政策解读中指出，“健全专项资金退出机制，明确专项资金预算一年一定，执行期限最长不超过3 年”，这意味着某一项支出自确立之后即常年存在、仅按照往年情况进行浮动的“固化格局”被打破，对于被财政支持的具体领域来说，将更高频接受来自绩效的考验；

    　　更强调优先级排序的项目制运转：这一特点在各地普遍存在，广州在深化零基预算改革的过程中，在优先安排好“三保”、还本付息等必保支出的前提下，其余项目全部由各部门拿项目竞争预算，坚持资金跟着项目走，从项目储备度、成熟度、优先度等维度出发，按轻重缓急排序分配，优先保障中央、省、市重大部署落实；安徽则编制省级公共服务、产业扶持、重点建设3 类重点保障事项清单，将大事要事编入清单优先保障并动态调整，显著提高资金项目的投入强度，同时，将分散在各部门的财政“零钱”整合为15 个专项资金，通过政策跨部门统筹、资金跨部门整合、工作跨部门协同，提高财政资金配置效率。

    　　压降来自于对重复支出的清算：虽然对重点项目的投入强度不会降低，但从总量变化看，节约资金、“过紧日子”是零基预算改革的重要考量，这种降低来自于政府部门对既往做法的自我审查，一是整合不同部门的同类支出，同时进行压减，安徽发现有近90 个预算部门都有信息化预算资金，小而散，重复且低效，整合为“数字安徽”专项资金后，减少了30%的重复建设资金；二是优化支持方向：浙江对方向相同、性质相近的项目进行了精简归并，取消低效无效、不可持续的项目，严防“撒胡椒面”现象，2023—2027 年，浙江省级共安排145 项集中财力办大事财政政策，其中，保留政策42 项、强化政策78 项、整合政策37 项、取消政策27 项；三是针对涉企资金开展“查重”，江苏研究开发了两个查重机制，一是横向对比查重机制，二是纵向回溯查重机制，通过数据分析和对比减少涉企资金重复申报的情况，2024 年以来，通过减少项目重复交叉支持，江苏省发改委、工信厅和科技厅三个部门的“零基”试点改革就已经累计节约财政资金约10 亿元。

    　　提高化债支持力度、改善地方政府积极性是2024 年末新一轮“稳增长”的增量之一，2025 年中央财政进一步扩张也已经成为确定性事件。展望后续，零基预算改革即将延续和扩大，如，郑州近期对2000 万元以上的延续项目和2025 年所有新增项目开展预算评审，以此作为零基预算改革试点，根据其12 月的报道，目前试点基本结束，审减项目支出资金达30 亿元，审减率达到39%，结果拟用于2025 年预算编制。从这个角度看，虽然全国财政工作会议明确“进一步增加对地方转移支付，增强地方财力，兜牢基层‘三保’底线”，但地方财政“摊大饼”式的预算支持模式面临优化，效率强化比总量增加更重要，其对宏观经济增长的中长期影响有待密切观察。

    　　风险提示

    　　外部风险加剧，国内改革推进落实力度不及预期的风险；? 中央财政加码但地方收缩幅度仍然更大，零基预算改革对重复补贴的压减传导到基建、制造业投资等领域的风险。

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